CAMPA: प्रतिपूरक वनीकरण निधि अधिनियम वास्तव में क्या अनिवार्य करता है

1.1 जंगल काटने पर परियोजना को पैसा क्यों देना पड़ता है?

सड़कों, खदानों और बाँधों के लिए अक्सर वन भूमि की जरूरत होती है। वन (संरक्षण) अधिनियम, 1980 इसके उपयोग को नियंत्रित करता है। PIB (जुलाई 2025) में इसका नाम वन (संरक्षण एवं संवर्धन) अधिनियम, 1980 दिया गया है।

जमीन चाहने वाली कंपनी या विभाग को पहले भुगतान करना होता है। CAF अधिनियम में ऐसा भुगतान करने वाले को उपयोगकर्ता एजेंसी (user agency)कहा जाता है। इस धन से कहीं और नया जंगल लगाया जाता है। इस प्रक्रिया को कहते हैं प्रतिपूरक वनीकरण.

उपयोगकर्ता एजेंसियाँ एक से अधिक तरह के शुल्क देती हैं। अधिनियम में प्रतिपूरक वनीकरण, अतिरिक्त प्रतिपूरक वनीकरण, दंडात्मक प्रतिपूरक वनीकरण और शुद्ध वर्तमान मूल्य का उल्लेख है।

• शुद्ध वर्तमान मूल्य (NPV)। इसमें काटे गए जंगल से मिलने वाले लाभों का मौद्रिक मूल्य तय किया जाता है। इनमें लकड़ी, पानी, बाढ़ नियंत्रण और कार्बन भंडारण शामिल हैं।
• दंडात्मक प्रतिपूरक वनीकरण। बिना मंजूरी के गैर-वानिकी कार्य शुरू करने पर अतिरिक्त वृक्षारोपण का खर्च वसूला जाता है।

1.2 CAMPA में कौन-कौन से निकाय हैं?

• कानून के तहत दो स्तर। प्रतिपूरक वनीकरण निधि अधिनियम की धाराओं 8 और 10 के तहत CAMPA राष्ट्रीय और राज्य, दोनों स्तरों पर मौजूद है।
• इसका मुख्य उद्देश्य। CAMPA उस धन का प्रबंधन करता है जो परियोजना विकसित करने वाले, खनन या बुनियादी ढाँचे जैसे गैर-वानिकी उपयोगों के लिए ली गई वन भूमि की भरपाई के लिए देते हैं।
• भागीदारी अनिवार्य करने वाला कोई प्रावधान नहीं। यह अधिनियम लोगों की भागीदारी को कानूनी रूप से अनिवार्य नहीं बनाता। इसमें “भागीदारी” शब्द भी नहीं आता।
• व्यवहार और कानून का अंतर। कई वनीकरण कार्यक्रमों में समुदाय को शामिल किया जाता है, लेकिन समुदाय की भागीदारी इस अधिनियम की कानूनी शर्त नहीं है।

धारा 3 राष्ट्रीय निधि बनाती है। धारा 4 प्रत्येक राज्य में राज्य निधि बनाती है। दोनों लोक लेखे में रखी जाती हैं। धारा 8 राष्ट्रीय प्राधिकरण बनाती है। धारा 10 प्रत्येक राज्य में राज्य प्राधिकरण बनाती है।

धारा 9 राष्ट्रीय प्राधिकरण की सहायता के लिए एक कार्यकारी समिति और एक निगरानी समूह का प्रावधान करती है।

1.3 इन निकायों में कौन शामिल होता है?

केंद्रीय पर्यावरण मंत्री राष्ट्रीय प्राधिकरण के शासी निकाय के अध्यक्ष होते हैं। प्रत्येक राज्य में मुख्यमंत्री राज्य के शासी निकाय के अध्यक्ष होते हैं। मुख्य सचिव राज्य की संचालन समिति के अध्यक्ष होते हैं।

राज्य वन बल के प्रमुख राज्य की कार्यकारी समिति के अध्यक्ष होते हैं। इस समिति में प्रतिष्ठित गैर-सरकारी सदस्य भी होते हैं।

1.4 क्या कानून में लोगों की भागीदारी की कोई शर्त है?

अधिनियम में ऐसी कोई शर्त नहीं है। अधिनियम और 2018 के नियमों में “भागीदारी” शब्द ही नहीं है।

नियमों में ग्रामीणों से परामर्श करने की शर्त जरूर है। कार्य योजना के तहत वन भूमि पर काम ग्राम सभा या ग्राम वन प्रबंधन समिति से परामर्श करके किया जाना चाहिए। जहाँ वन अधिकार अधिनियम, 2006 लागू होता है, वहाँ काम उसके अनुरूप भी होना चाहिए।

परामर्श और सहमति एक ही बात नहीं हैं। नियमों में परामर्श शब्द का इस्तेमाल हुआ है, सहमति शब्द का नहीं। इसी अंतर के कारण कार्ड 5 में बताए गए विवाद पैदा होते हैं।

2.1 पैसा कहाँ से आता है?

वन भूमि का उपयोग करने वाली एजेंसियाँ भूमि मिलने से पहले यह राशि जमा करती हैं। अधिनियम में राज्य निधि में जमा होने वाली राशियों की सूची दी गई है। इनमें प्रतिपूरक वनीकरण, शुद्ध वर्तमान मूल्य और जलग्रहण क्षेत्र उपचार योजना की राशि शामिल है।

संरक्षित क्षेत्रों के भीतर ली गई वन भूमि के बदले मिलने वाली राशि भी इसमें जमा होती है। इस राशि से एक मूल कोष बनता है। केवल इस कोष से होने वाली आय खर्च की जाती है, और वह भी केवल उन क्षेत्रों की सुरक्षा पर।

2.2 केंद्र और राज्यों के बीच राशि कैसे बाँटी जाती है?

• 90/10 का बँटवारा। CAMPA की राशि का नब्बे प्रतिशत वनीकरण के लिए राज्यों और केंद्रशासित प्रदेशों को मिलता है। केंद्र दस प्रतिशत अपने पास रखता है। अधिनियम के तहत केंद्र इस हिस्से को राष्ट्रीय प्राधिकरण के संचालन, निगरानी और मूल्यांकन तथा स्वीकृत योजनाओं पर खर्च कर सकता है।

यह बँटवारा दो चरणों में होता है। पहले पुराने तदर्थ कोष की राशि बाँटी गई। नब्बे प्रतिशत राज्य निधियों में गया। दस प्रतिशत केंद्र के पास रहा।

दूसरे चरण में, हर राज्य अपनी नई प्राप्तियों का दस प्रतिशत हर साल राष्ट्रीय निधि को भेजता है। राष्ट्रीय प्राधिकरण इस हिस्से से अपने संचालन का खर्च उठाता है। इससे निगरानी और राष्ट्रीय योजनाओं का खर्च भी चुकाया जाता है।

2.3 राशि किन कामों पर खर्च की जा सकती है?

• केवल पौधे लगाने तक सीमित नहीं। CAMPA की राशि केवल पौधे लगाने पर ही नहीं, बल्कि मिट्टी और जल संरक्षण, वनों की सुरक्षा तथा वन्यजीव प्रबंधन पर भी खर्च होती है।

2018 के नियम NPV की राशि के लिए स्पष्ट प्रावधान करते हैं। कम से कम अस्सी प्रतिशत राशि वन और वन्यजीव संबंधी कामों पर खर्च होनी चाहिए। इनमें प्राकृतिक रूप से वन दोबारा उगने में सहायता, आग पर नियंत्रण, मिट्टी और नमी संरक्षण तथा वन्यजीव आवास में सुधार शामिल हैं।

सहायक कामों पर अधिकतम बीस प्रतिशत राशि खर्च की जा सकती है। इनमें पौधशालाएँ, वन मार्ग, निगरानी मीनारें, निगरानी और वनों की सुरक्षा के उपकरण शामिल हैं।

2.4 राशि किन कामों पर खर्च नहीं की जा सकती?

नियम NPV की राशि के कई उपयोगों पर रोक लगाते हैं। इससे विदेश यात्राओं या प्राधिकरण से असंबंधित मुकदमों का खर्च नहीं चुकाया जा सकता। इससे कर्मचारियों के लिए कारें या भारी वाहन नहीं खरीदे जा सकते। पर्यावरण मंत्री ने यह भी कहा कि इस राशि से वेतन नहीं दिया जा सकता।

इससे फर्नीचर, कार्यालय के उपकरण या एयर कंडीशनर नहीं खरीदे जा सकते। इसे चिड़ियाघरों या वन्यजीव सफारी पर खर्च नहीं किया जा सकता। इससे वनीकरण के लिए जमीन भी नहीं खरीदी जा सकती।

इस सूची को ध्यान में रखें। इससे समझ आता है कि कार्ड 6 में दी गई लेखापरीक्षा के निष्कर्षों पर सवाल क्यों उठे।

2.5 कानून कब लागू हुआ?

• कानून 2016 का, नियम 2018 के। अधिनियम 2016 में पारित हुआ, लेकिन उसके संचालन के विस्तृत नियम 2018 में अधिसूचित हुए।

नियम 10 अगस्त 2018 को अधिसूचित हुए। अधिनियम और नियम 30 सितंबर 2018 को लागू हुए।

सरकार का यह भी कहना है कि अब राशि एक योजना के अनुसार खर्च होती है। हर राज्य कामों की वार्षिक योजना तैयार करता है। राष्ट्रीय प्राधिकरण तीन महीने के भीतर उसे मंजूरी देता है। इसके बाद राज्य किस्तों में राशि जारी करता है।

संसद के कानून बनाने से बहुत पहले अदालत ने इसे बनाया था

3.1 अदालत ने CAMPA क्यों बनाया?

CAMPA की शुरुआत संसद के किसी अधिनियम से नहीं हुई थी। इसकी शुरुआत सुप्रीम कोर्ट के आदेश से हुई थी।

राज्यों ने प्रतिपूरक राशि जमा की थी, लेकिन उसका बहुत कम हिस्सा खर्च किया था। सरकार के अनुसार, इसी अनुभव के कारण अदालत को कदम उठाना पड़ा।

• इस टी.एन. गोदावर्मन थिरुमुलपाद बनाम भारत संघ (T.N. Godavarman Thirumulpad v. Union of India) मामले में सुप्रीम कोर्ट ने अक्टूबर 2002 में आदेश दिया कि परियोजना विकासकर्ताओं से जमा सारी राशि रखने के लिए प्रतिपूरक वनीकरण निधि बनाई जाए।

3.2 तदर्थ CAMPA क्या था?

• इससे “तदर्थ CAMPA” बना। इस निकाय का आधार कोई कानून नहीं था और यह पूरी तरह अदालत के निर्देशों पर चलता था।
• तदर्थ CAMPA ने 2006 से इन निधियों का प्रबंधन किया। 2016 के अधिनियम ने इस व्यवस्था को कानूनी आधार दिया। पुरानी राशि जनवरी 2019 में ही नए प्राधिकरण को सौंपी गई।

अदालत ने 5 मई 2006 को तदर्थ प्राधिकरण बनाने का आदेश दिया। अदालत ने राशि को केंद्रीय स्तर पर एक साथ जमा करने को भी कहा। अधिनियम का मसौदा तैयार होने तक इस प्राधिकरण के पास 38,000 करोड़ रुपये से अधिक जमा थे।

2009 में अदालत ने राज्यों को हर साल 1,000 करोड़ रुपये देने की अनुमति दी। 2014 में अदालत ने ब्याज की राशि से प्रत्येक राज्य की जमा राशि के दस प्रतिशत के बराबर राशि जारी करने की अनुमति दी।

3.3 कानून की जरूरत क्यों पड़ी?

अधिनियम में ही इसकी वजह दी गई है। धन का उपयोग करने के लिए कोई स्थायी संस्था नहीं थी। इस कारण बड़ी धनराशि खर्च नहीं हो पाई।

संसद ने 2016 में विधेयक पारित किया। लोकसभा ने इसे 3 मई को पारित किया। राज्यसभा ने इसे 28 जुलाई को पारित किया। राष्ट्रपति ने 3 अगस्त 2016 को मंजूरी दी।

3.4 पुराने धन का क्या हुआ?

नियम 2018 में आए। 28 जनवरी 2019 को न्यायालय की मंजूरी से तदर्थ CAMPA के Rs 54,685 करोड़ भारत सरकार के नियंत्रण में आए।

29 अगस्त 2019 को केंद्र ने राज्यों को Rs 47,436 करोड़ दिए। पर्यावरण मंत्री ने कहा कि राज्यों के वन बजट में कटौती नहीं होनी चाहिए। CAMPA का धन अतिरिक्त राशि के रूप में दिया गया था।

निधि पर न्यायालय का पहला आदेश 2002 में आया था। अधिनियम उसके 14 वर्ष बाद आया।

कागजों पर लक्ष्य का 85 प्रतिशत

4.1 कितना वनीकरण हुआ?

सर्वोच्च न्यायालय के निर्देश पर गठित केंद्रीय अधिकार प्राप्त समिति की एक रिपोर्ट ने 2019-20 से 2023-24 के बीच CAMPA के वास्तविक कामकाज की जांच की।

• भारत में 1,78,261 हेक्टेयर क्षेत्र में प्रतिपूरक वनीकरण हुआ। लक्ष्य 2,09,297 हेक्टेयर था, यानी लगभग 85 प्रतिशत लक्ष्य पूरा हुआ।
• मध्य प्रदेश, गुजरात, चंडीगढ़ और मिजोरम ने अपने लक्ष्य पूरी तरह पूरे किए। मेघालय अपने लक्ष्य का केवल 22.3 प्रतिशत पूरा कर पाया।
• इस अवधि में राष्ट्रीय CAMPA ने राज्यों की योजनाओं के लिए ₹38,516 करोड़ मंजूर किए। लेकिन वास्तव में केवल ₹26,001 करोड़, यानी लगभग 67.5 प्रतिशत, का उपयोग हुआ।

4.2 धन के इन आंकड़ों का आपस में क्या संबंध है?

राज्यों ने अपने वन विभागों को Rs 29,311 करोड़ जारी किए। इसमें से Rs 26,001 करोड़ का उपयोग हुआ। 67.5 प्रतिशत का आंकड़ा उपयोग की गई राशि की तुलना Rs 38,516 करोड़ के मंजूर परिव्यय से करता है।

क्रम समझें: पहले धन मंजूर हुआ, फिर जारी हुआ और अंत में उपयोग हुआ। हर अगले चरण में राशि कम रही। इसलिए बाएं से दाएं जाने पर चार्ट की पट्टियां छोटी होती जाती हैं।

4.3 किन राज्यों का प्रदर्शन अच्छा रहा और किनका खराब?

क्षेत्रफल के मामले में मध्य प्रदेश ने 21,107.68 हेक्टेयर के लक्ष्य के मुकाबले 21,746.82 हेक्टेयर में पौधे लगाए। अरुणाचल प्रदेश ने 96.6 प्रतिशत लक्ष्य पूरा किया। उत्तर प्रदेश ने 96.4 प्रतिशत लक्ष्य पूरा किया।

कम उपलब्धि वाले राज्यों में मेघालय ने 22.3 प्रतिशत लक्ष्य पूरा किया। तमिलनाडु ने 32.3 प्रतिशत, पश्चिम बंगाल ने 39.2 प्रतिशत और आंध्र प्रदेश ने 40.1 प्रतिशत लक्ष्य पूरा किया।

खर्च के मामले में मणिपुर और आंध्र प्रदेश ने उन्हें जारी की गई पूरी राशि का उपयोग किया। दिल्ली ने केवल 26.9 प्रतिशत राशि का उपयोग किया, जो सबसे कम था।

4.4 पौधरोपण के मुकाबले खर्च पीछे क्यों है?

समिति ने तीन कारण बताए। राज्य अपनी वार्षिक योजनाएं देर से भेजते हैं। धन देर से जारी होता है। कई राज्यों में CAMPA के लिए अलग कार्यालय नहीं है।

समिति ने यह भी कहा कि लगाए गए पौधों के जीवित रहने की निगरानी कमजोर है। फिर भी, शुरुआती कठिनाइयों और कोविड महामारी को देखते हुए समिति ने कानून के तहत हुई प्रगति को उल्लेखनीय माना।

5.1 वन अधिकार अधिनियम से टकराव क्या है?

ऊपर के ‘जरूरी जानकारी’ कार्ड में बताया गया है कि CAMPA में समुदाय की भागीदारी कानूनी रूप से अनिवार्य नहीं है। अधिनियम से पहले के तदर्थ दौर से पता चलता है कि क्या गड़बड़ हो सकती है।

• नागरिक समाज के एक 2017 के अध्ययन ने अधिनियम लागू होने से पहले तदर्थ CAMPA के तहत किए गए पौधरोपण की जांच की। अध्ययन में कम से कम 10 राज्यों में ऐसे पौधरोपण मिले, जिन्होंने वन (संरक्षण) अधिनियम के दिशानिर्देशों और वन अधिकार अधिनियम, 2006 का उल्लंघन किया था।
• छत्तीसगढ़, झारखंड और ओडिशा में ग्राम सभाओं को अधिकार के तहत मिली सामुदायिक वन भूमि पर उनकी अनुमति के बिना पौधरोपण किया गया।

5.2 ये समस्याएं किसने पाईं?

कम्युनिटी फॉरेस्ट राइट्स-लर्निंग एंड एडवोकेसी (Community Forest Rights-Learning and Advocacy) नामक नागरिक समाज समूह ने नवंबर 2017 में एक अंतरिम रिपोर्ट जारी की। समूह ने सरकार की e-Green Watch वेबसाइट से 10 राज्यों के 2,479 पौधरोपण स्थलों का अध्ययन किया।

अध्ययन में पाया गया कि 70 प्रतिशत से अधिक पौधरोपण वन भूमि पर हुए थे। रिपोर्ट के अनुसार, वन (संरक्षण) अधिनियम के दिशानिर्देशों में प्रतिपूरक पौधरोपण गैर-वन भूमि पर करना जरूरी है। तीन राज्यों के 52 पौधरोपण स्थलों पर ग्राम सभा की अनुमति नहीं मिली थी। कुछ जगहों पर पौधरोपण की बाड़ ने ग्रामीणों का जंगल में आना-जाना रोक दिया।

यह नागरिक समाज के अध्ययन का निष्कर्ष है, जिसे डाउन टू अर्थ (Down To Earth) ने प्रकाशित किया। यह न्यायालय का निष्कर्ष नहीं है। अध्ययन सितंबर 2018 में 2016 का अधिनियम लागू होने से पहले के तदर्थ दौर का वर्णन करता है।

5.3 स्थानीय लोगों के बारे में नियम क्या कहते हैं?

नियमों में वन भूमि को दूसरे उपयोग में दिए जाने से प्रभावित गांवों को प्राथमिकता देने को कहा गया है। ऐसे काम करने को कहा गया है, जिनसे स्थानीय लोगों को रोजगार मिले और सामुदायिक संपत्तियां बनें। जंगल पर निर्भर समुदायों से सलाह लेकर स्थानीय प्रजातियों के पौधे लगाने को भी कहा गया है।

कागजों पर यह जिम्मेदारी तय है। कार्ड 5.4 दिखाता है कि व्यवहार में इसे कैसे निभाया गया।

5.4 कमी कानून में है या उसे लागू करने में?

दोनों की भूमिका है। अधिनियम में भागीदारी अनिवार्य नहीं है। नियमों में केवल परामर्श की बात है। 2017 के अध्ययन में पाया गया कि कई तदर्थ वृक्षारोपण कार्यों में ग्रामीणों से परामर्श नहीं लिया गया।

कानून से आगे, खर्च के हिसाब तक

6.1 मुख्य शिकायतें क्या हैं?

• धन का कम उपयोग। रिपोर्टों में बार-बार बताया गया है कि कई राज्यों में CAMPA की बड़ी धनराशि वर्षों से बिना खर्च किए पड़ी है।
• धन के दुरुपयोग का एक ठोस मामला। उत्तराखंड की CAMPA निधि की CAG लेखापरीक्षा में पाया गया कि फोन, लैपटॉप, फ्रिज और कूलर सहित ऐसे मदों पर ₹13.86 करोड़ खर्च हुए, जिन पर खर्च की अनुमति नहीं थी। सर्वोच्च न्यायालय ने राज्य से जवाब माँगा।
• पौधों के जीवित रहने की कमजोर जाँच। केंद्रीय अधिकार प्राप्त समिति ने कहा कि लगाए गए पौधों के जीवित रहने की निगरानी अब भी कमजोर है। समिति ने चेतावनी दी कि पौधों के जीवित रहने में कमी और धन खर्च न होने से CAMPA का उद्देश्य पूरा नहीं होता।
• वृक्षारोपण की खराब गुणवत्ता। पर्यावरण कानूनों पर गठित उच्च स्तरीय समिति ने 1951 से 2014 के बीच वन आवरण की गुणवत्ता गिरने के लिए आंशिक रूप से वृक्षारोपण की खराब गुणवत्ता को जिम्मेदार ठहराया।

6.2 उत्तराखंड की लेखापरीक्षा में वास्तव में क्या मिला?

CAG की रिपोर्ट 2019 से 2022 की अवधि की है। इसे उत्तराखंड विधानसभा के बजट सत्र में पेश किया गया था। रिपोर्ट में कहा गया कि वन प्रभाग स्तर पर Rs 13.86 करोड़ ऐसे मदों पर खर्च हुए, जिनकी अनुमति नहीं थी।

इन मदों में एक राज्य योजना, एक टाइगर सफारी, भवनों की मरम्मत, अदालती मामले और फोन, लैपटॉप, फ्रिज व कूलर शामिल थे। 37 मामलों में अंतिम मंजूरी के आठ साल से भी अधिक समय बाद पौधे लगाए गए। इससे लागत Rs 11.54 करोड़ बढ़ गई।

6.3 सर्वोच्च न्यायालय ने मामला कैसे समाप्त किया?

न्यायमूर्ति B.R. Gavai और A.G. Masih की पीठ ने रिपोर्ट पर संज्ञान लिया। मुख्य सचिव ने शपथपत्र दाखिल किया। राज्य ने कहा कि अधिकांश खर्च का वनों से सीधे या परोक्ष रूप से संबंध था।

राज्य ने माना कि निधि से कुछ सामान गलत तरीके से खरीदे गए थे। इनमें Rs 53,000 का एक iPhone भी था। राज्य ने जिम्मेदार लोगों के खिलाफ कार्यवाही शुरू की।

19 मार्च 2025 को न्यायालय ने मामला बंद कर दिया। न्यायालय ने नियमों से हुए विचलनों को मामूली बताया। उसने राज्य को भविष्य में ऐसे विचलनों से बचने को कहा। यह मामला लेखापरीक्षा के साथ-साथ गड़बड़ी की गंभीरता को ध्यान में रखकर निर्णय लेने की सीख देता है।

6.4 धन का सोच-समझकर उपयोग करने के बारे में सरकार क्या कहती है?

2023 के PIB उत्तर में कहा गया है कि CAMPA का धन विशेष और अतिरिक्त है। इसका उद्देश्य राज्यों की सामान्य निधियों की जगह लेना नहीं है। अधिकांश राज्यों में NPV की बची राशि सीमित है और बिना योजना के उपयोग करने पर खत्म हो सकती है।

इसलिए राष्ट्रीय प्राधिकरण ने राज्यों से दीर्घकालीन योजनाएँ माँगीं। राज्य NPV निधियों के सालाना उपयोग को 15 से 20 प्रतिशत तक सीमित कर रहे हैं।

7.1 परीक्षक बार-बार किस तरह के प्रश्न पूछते हैं?

इस विषय के प्रश्नों में अक्सर CAMPA का एक वास्तविक काम बताया जाता है। साथ में एक ऐसा काम जोड़ दिया जाता है, जो लगता है कि CAMPA को करना चाहिए, लेकिन कानून में उसका प्रावधान नहीं है।

• UPSC CSP 2019, Q68 क्या CAMPA दोनों स्तरों पर मौजूद है, और क्या CAF अधिनियम, 2016 के तहत भागीदारी अनिवार्य है?

सही उत्तर सरल है। CAMPA दोनों स्तरों पर मौजूद है। अधिनियम के तहत भागीदारी अनिवार्य नहीं है।

7.2 और क्या पूछा जा सकता है?

• निधियाँ किस कानून से बनीं, और वह किस वर्ष पारित हुआ?
• केंद्र और राज्यों के बीच धन का बँटवारा कैसे होता है?
• अधिनियम से पहले कौन-सा निकाय निधि का संचालन करता था, और किसके आदेश पर?
• लेखापरीक्षा खर्च, क्षेत्रफल और पौधों के जीवित रहने के बारे में क्या बताती है?

7.3 संक्षिप्त प्रश्नोत्तर